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原文出處:http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/092/SD-R-092-005.htm
by 永續發展組高級助理研究員 郭博堯 ( 2003 年初所發表 )


前言

一九六O年至一九七O年間,自由世界三分之二的石油需求成長來自中東石油供應,而約每桶三美元、價廉而供給豐富的石油也推動了經濟的快速成長。一九六O年代起﹐石油超過煤炭,成為世界頭號能源,經濟遂轉而以石油為基礎,石油也躍為廿世紀後半工業社會最有戰略意義的能源與基礎原料。

但全球在一九七O年代發生兩次石油危機,卻導致油價暴漲及經濟重挫。為了避免石油問題再度衝擊經濟,各國曾積極尋求降低對石油的依賴度,尤其是希望不要過於依賴中東石油,但現在石油仍占全世界現有能源總消費量的四成,且二O二O年全球石油消費量預估將增加到每日一億一千九百萬桶,較一九九九年每日七千五百萬桶石油消費量,成長百分之五十九,由於至二O二O年能源總消費量也將成長百分之六十,所以石油在未來二十年會持續占能源總消費量的四成。而因為中東地區的石油蘊藏量極為豐富,而許多地區的石油生產卻已面臨瓶頸,現階段政經情勢不穩定的中東地區之石油占全球石油供應的比重,也將重新提高。因此未來數十年,以中東石油為主的石油供應數量與價格的穩定與否,持續影響全球經濟發展,而石油危機所帶來的油價波動,仍將是國際的焦點。


壹、二次石油危機使油價不再是廉價品

一九六O年九月十日,以阿拉伯石油輸出國家為主的主要石油輸出國家(沙烏地阿拉伯、委內瑞拉、科威特、伊拉克及伊朗等國)代表在巴格達聚會,同年九月十四日宣布石油輸出國組織(Organization of petroleum Exporting Countries,簡稱OPEC)成立。之後的一九六O年至一九七O年間,自由世界三分之二的石油需求成長依賴中東約每桶三美元的低廉石油供應,但自一九七三年十月爆發第四次以阿戰爭後,因為阿拉伯石油輸出國家組織(Arab Organization of petroleum Exporting Countries),為了打擊以色列及其支持者,這些擁有石油供應主控權的石油輸出國家實施石油減產與禁運,造成第一次石油危機,使油價由以往每桶近三美元大幅上漲至超過十美元,引發國際經濟成長大幅萎縮。

面臨第一次石油危機,為了使以石油進口為主的工業國間能在國際能源事務上達成共識與共同政策,一九七四年二月,美國在華盛頓邀請各工業國召開國際能源會議,並在一九七四年底前共同成立國際能源署(International Energy Agency,簡稱IEA)。不過因為其他西方國家將石油危機較單純的視為經濟危機事件,希望藉由和中東產油國的良好關係來解決問題,但美國卻因親以色列政策和避免俄國勢力向中東擴張等問題而採取強硬立場,因此IEA的多邊國際合作難有實質成效。

一九七八年底,當時世界第二大石油出口國伊朗發生政變,伊朗每天五百八十萬桶石油輸出量中斷,打破了當時全球原油市場上供求關係的脆弱平衡,加上一九八O年九月伊朗和伊拉克兩個產油大國爆發兩伊戰爭,造成了第二次石油危機,石油價格再翻漲一倍以上,從一九七八年每桶十四美元漲到一九八一年的每桶三十五美元,同樣使全球經濟受到相當大的打擊。

不過經歷了二次石油危機之後,石油出口國也認知到,以石油為武器的行動,雖然可能提高油價,使產油國短期獲利,但是造成全球經濟衰退引發石油需求銳減,反而導致雙方都面臨利益的損失,又各國因油價高漲而大力發展節約能源和提高能源使用效率的措施,更使石油消費量下滑,造成產油國的收益不增反減。此外,石油進口國採取分散石油進口來源的作法,同步使以石油為武器的OPEC產油國石油市場占有率下降,反而降低了其對石油市場的影響力。

一九八五年到一九八六年間,OPEC產油國為了重新奪回石油市場占有率,大幅增加石油產量,反而導致國際油價大跌,一九八六年七月國際油價一度跌到每桶低於十美元。不過總合而言,雖然油價仍有過高或過低的情況,但一九八五年之後,多數時間的國際油價大體維持在每桶十五至二十五美元區間內。


貳、波斯灣戰爭是油價受生產問題和國際政治交互影響的最明顯例子

一九八五年以後,造成油價上漲的原因,除了產油國發生石油供應減少或中斷(如為了支撐油價的聯合減產或是如奈及利亞一九九五年發生的石油業罷工),或是氣候惡劣造成需求躍增,會暫時打亂全球石油供需平衡而導致油價上漲外,發生在與產油國家有關的國際政治局勢動盪,也會導致油價上漲,甚至於發生戰爭,更會造成「戰爭溢價」的產生(各國政府及油商,因為擔心戰爭爆發嚴重影響石油供應,寧願現在以較高價格購入石油)。所以產油國生產中斷及與產油國相關的國際政治動盪,是全球交替出現石油價格上揚的主因。在全球備用產油能力已逐步提高到足以應付某些石油生產大國的生產中斷後,即使發生石油供給量不足,也多是短期現象,其他產油國的增產,多能使石油供應量滿足需求。問題是油價在石油供應充足後不見得就會下跌,原因是在當時各國石油相關政治決策影響下,國際如果認為石油危機並未解除,則油價仍會居高不下。顯現油價不是單純由市場經濟機制運作,還會受到政治決策的影響。

在產油國生產問題和國際政治情勢緊張的交互作用下,油價往往會大幅波動。一九九O年伊拉克入侵科威特就是很好的例子。一九九O年八月二日,十萬伊拉克大軍入侵科威特,八月六日聯合國安理會決議對伊拉克和科威特進行經濟制裁,而美國馬上對伊拉克實施經濟禁運,等於世界石油市場因科威特及伊拉克石油無法輸出而每日減少四百萬桶的供應量,造成國際原油價格在一九九O年十月上漲逾每桶四十美元。由於當時其他產油國增產能力不足,所以各產油國花了數個月的時間才彌補了石油供應缺口,至一九九O年末石油供需狀況才獲得改善,使油價回跌。到了一九九一年一月十七日,美國決定以軍事手段解決問題,以美國、英國及法國為主體的國際聯軍發動「沙漠風暴」行動,同時一九九一年一月十七日國際能源總署IEA宣怖「緊急事件應變計畫」,預計在十五天內增加二百五十萬桶的原油供應量。隨著戰爭的順利進行,交易商發現伊拉克並無力中斷其周邊產油國的石油供應,加上戰爭迅速結束,使每桶油價很快落回接近二十美元。


參、二十世紀末油價大幅波動衝擊經濟

在國際經濟變動快速和氣候變遷加劇的二十世紀末,石油需求變化過大,加上產油國常未遵守產油國組織協議,造成油價暴漲暴跌。例如一九九八年至一九九九年,因為伊拉克在聯合國「以油換糧」政策下大量輸出石油,OPEC國家也進行增產,加上亞洲金融危機使亞洲石油需求減緩,和連續兩年的暖冬使歐美國家石油需求減少,造成油價大幅滑落至接近每桶十美元。

但在一九九九年三月,OPEC會員國在海牙召開會議達成減產協議,又非OPEC原油產國如挪威和墨西哥也加入減產的行列,至一九九九年六月底時,減產目標達成率高達九成以上,石油供應大幅減少。同時期,受到亞洲經濟復甦,以及巴西、東歐國家經濟轉好,用油需求增高,又美國一九九九年冬季轉寒,家庭取暖用油的壓力大增,美國庫存原油也持續下降,庫存量處於二十四年的低檔區。隨後二OOO年九月以色列與巴勒斯坦發生暴力衝突,中東緊張情勢再度升高。諸多因素造成油價翻漲達三倍,二OOO年九月國際油價漲到每桶三十七美元,也再次對全球經濟造成影響,使美國柯林頓政府在二OOO年九月二十二日宣佈釋出三千萬桶戰備儲油以因應需求。

一九九九年至二OOO年的高油價,雖然在美國釋出戰備儲油及OPEC組織增產後開始緩和,但已成為全球經濟衰退的一大幫兇,美國「新經濟(New Economy)」景氣盛極而衰,至二OO三年上半年開始,都尚未走出此次經濟衰退的陰影。


肆、石油輸出國家組織的油價策略運作與九一一事件的影響

石油輸出國家組織OPEC為避免過高油價影響全球經濟並減緩石油需求,或是因未來過低油價損傷石油生產國利益,從二OOO年三月開始,訂有合理油價目標範圍為每桶二十二至二十八美元,以及石油產量調整機制(如果油價持續二十個交易日都高於每桶二十八美元,或是油價持續十個交易日都低於每桶二十二美元,將進行石油產量調節,不過此機制原先是設定為自動調整,但隨後OPEC會員國為保持彈性,改為由各會員國自行進行微調),且石油生產國石油生產設備的生產能力比實際需求量高出不少,所以在影響石油生產事件導致油價過高時,OPEC可以增產方式因應,避免油價過於飆升,而油價過低時則能以減少生產來提高油價。

二OOO年十月開始,OPEC以石油產量調整機制,使油價在二OO一年九月以前都維持在OPEC設定的合理價位(每桶二十二至二十八美元)。但到二OO一年九月,美國爆發九一一事件,雖使油價一度上漲,但隨後因國際石油市場擔心經濟將受重挫,帶來石油需求大幅減少,加上產油國為了維持國際穩定而暫停啟用石油產量調整機制,未在需求降低時進行減產,使油價在二OO一年十月跌至低於每桶二十美元,甚至到二OO一年十一月接近十六美元。直到二OO一年十二月底,因為冬季需求浮現,且OPEC及非OPEC產油國也確定重新進行減產,油價才告逐步翻升(OPEC的合理油價範圍及近期油價走勢參見圖一)。

圖一、OPEC的合理油價範圍及近期油價走勢


伍、二OO二年上半年產油國減產和美伊情勢緊張使油價開始上揚

二OO二年影響油價的最主要原因,首先是產油國減產帶動的油價上漲,其後是美國繼阿富汗戰爭之後,可能展開對全球第二大石油蘊藏國伊拉克的軍事行動。繼二OO一年底減少日產量三百五十萬桶之後,OPEC組織的強硬派如全球第四大石油出口國委內瑞拉(委內瑞拉原先主張大幅提高石油產量,以增加受入來平衡其龐大國家外債,但在一九九八年查維茲總統上台後改變立場,主張減產保價),大力主張應維持減產保價的緊縮政策,並獲多數OPEC成員國支持,OPEC從二OO二年一月開始再次削減日產量一百五石萬桶,加上俄羅斯、挪威和墨西哥等非OPEC產油大國也減少了原油出口,使油價開始回升。又二OO二年一月二十九日,美國總統布希在公開演講中,指責伊拉克、伊朗及北韓為邪惡軸心國,主張這些國家支持恐怖行動,並指稱伊拉克發展核生化武器,將嚴重威脅國際安全。自此,以軍事行動推翻伊拉克海珊政權,躍為美國的新一階段目標,在美伊可能開戰的陰影下,導致「戰爭溢價」(評估二OO二年上半年每桶石油的戰爭溢價約有五至九美元)的產生。

在OPEC總生產配額降低、戰爭陰霾再起和全球經濟未如預期受恐怖攻擊行動而產生嚴重衰退,石油需求仍持續增加的情況下,又在二月初科威特石油設施發生爆炸,造成四人死亡、十七人受傷和每日六十萬桶石油生產的短期中斷,以及美國對戰備石油儲備的採購,再度使石油市場的供應吃緊,油價遂逐步在二OO二年三月升到每桶二十二美元以上。

到了二OO二年四月,為了再度升溫的以巴衝突,伊朗和伊拉克主張石油禁運,雖然後來伊朗並未採取行動,但伊拉克則自四月九日起,宣布停止其約每日一百多萬桶到二百多萬桶的石油出口一個月(自一九九O年八月伊拉克侵入科威特引發波灣戰爭,導致聯合國對伊實施石油禁運,惟聯合國安理會於一九九五年四月通過「以油換糧」計畫,以供應伊拉克民生所需,但直到一九九六年底,第一批原油才從伊拉克出口,伊拉克以油換糧石油出口情形見圖二)。同期委內瑞拉因為其總統查維茲堅持減量保價作法,和主張增產以穩定經濟者不合,引發石油工人自四月九日起發動罷工,油價再告上漲。四月十二日委內瑞拉政變,主張限制石油出口的查維茲總統下台,油價一度下跌,不過被罷黜的查維茲總統隨即於二天後重掌政權,油價又再上漲。而美國原油庫存的降低,加上各國也有意加強石油安全存量,使油價自二OO二年四月後,升至每桶二十六美元以上。

圖二、伊拉克在聯合國以油換糧計畫下的石油出口情況



陸、二OO二年下半年石油供應變化引導油價震盪走高

因為自二OO二年二月起,俄國已趁OPEC減產時機擴充石油生產量,在二月份石油產量為日產七百二十八萬桶,首度超過全球首大石油生產國沙烏地阿拉伯的日產七百一十九萬桶,四月又因委內瑞拉石油供應中斷而再度增產,使其短期內石油產量增加了百分之二十四。到了五月,伊拉克因為孤掌難鳴,放棄以石油為武器的策略,石油重新循聯合國「以油換糧」管道出口石油,至七月大幅增加到超過每日二百萬桶,而不包括伊拉克在內的OPEC,七月總石油生產量比每日配額高出一百八十萬桶,顯示OPEC會員國超產嚴重,使二OO二年七月油價略為下跌至接近每桶二十二美元。

八月時,因為石油輸出國組織(OPEC)增產意向不明,而美國能源部八月十四日公布原油庫存報告指出,八月中美國原油庫存減少七百二十萬桶,成為三億桶,而美國原油協會(API)也指出,六月以來美國原油庫存已減少百分之八,創一九九八年夏季以來六周最大跌幅,加上美國副總統錢尼針對攻擊伊拉克發表強硬演說,宣稱不採取行動的風險絕對大於採取行動的風險,國際情勢再度緊張,使國際原油價格重新上揚。

九月時,雖然國際能源總署(IEA)及美國能源資訊管理局(EIA)均提出呼籲,希望OPEC於會中能夠增加其產量配額,以避免冬天石油需求旺季時存量下降至過低水準,但因為科威特及委內瑞拉等會員國以目前世界原油供需處於平衡狀態,而表明不支持增產,
OPEC九月十九日在日本大阪集會中,決定不增加原油產量,引發油價在九月及十月持續上漲,OPEC油價逼近每桶二十八美元。

由於原先國際社會預估,美國會在不經聯合國安理會同意情況下,於十一月就逕自發動攻勢,從而造成石油供應的中斷,可是在十月份時,因為法、俄等國強力反對美國不經武檢就逕自出兵,且聯合國提出恢復對伊拉克進行武器檢查的方案被伊拉克接受,美國已不會在十一月前就逕自進攻伊拉克,市場普遍認為美伊戰事將延後,甚或訴諸外交途徑解決,加上資料顯示,十月份OPEC產油國產量持續高於其限額,同期美國原油庫存雖仍低於三億桶水準,但已持穩在二點八億桶左右,油價一度回跌,
OPEC油價最接低近每桶二十三美元(國際油價則下跌了近百分之二十,成為每桶不到二十六美元)。

但短暫的油價回跌,馬上面臨十二月二日全球第四大石油出口國委內瑞拉發生全國大罷工的衝擊,以往石油市場分析一直認為,自一九九O年以來,因為拉丁美洲、俄羅斯等地區的石油產量迅速增長,中東局勢緊張等因素對油價的影響,將不會像過去那麼大,持續時間也不會很長。但在中東情勢吃緊同時再遇上委內瑞拉石油生產接近停頓,使其每日三百萬桶的石油產量只剩十多萬桶,造成美國石油進口量減少百分之十以上,馬上反應出石油供應系統仍存有弱點,也使油價在十二月快速攀升,十二月十六日油價突破OPEC的油價機制上限每桶二十八美元,並朝每桶三十美元挺進。


柒、二OO三一月戰爭即將攤牌引發油價暴漲

跨入二OO三年之際,美國總統布希聲稱,美國經濟足以承擔對伊開戰,而伊拉克若主動發動攻擊,反而會癱瘓美國經濟的主張,言下之意,美國將選擇對伊主動開戰。這幾天他更表示,「決算日」已近,如果伊拉克不自動解除武裝,將面臨美國動武,而美國也已做好準備。

是以今年一開始,在戰爭陰影升溫,寒冬又造成石油需求量提高,而北海油田和俄羅斯石油出口受到氣候惡劣影響而減緩出口量,且委內瑞拉石油生產持續停頓的情況下,美國石油庫存量降到二十六年的最低水準,連帶OE CD國家石油庫存量總和也大幅滑落(OECD國家石油庫存量總和現況及預測值見圖三)。


圖三、OECD國家石油庫存量總和現況及未來預測值


雖然在油價持續高出石油輸出國家組織OPEC油價目標範圍每桶二十二至二十八美元的情況下, OPEC宣布將將提高日產量一百五十萬桶,但同時期,全球的未使用石油生產設備產能僅剩約每日三百萬桶(一月十七日的伊拉克石油出口量則高達日產量二百一十六萬桶),而且有半數的未使用石油生產設備位在伊拉克隔鄰的沙烏地阿拉伯,有受到美伊戰爭波及的風險,加上伊拉克武檢發現不利伊拉克物件,美國總統警告戰爭迫在眉睫,美國副國務卿阿米塔吉也說美國只剩戰爭這種選擇,美伊戰爭幾乎已成定數,促使二OO三年一月二十一日國際原油價格一度漲破每桶三十五美元。不過在美國石油庫存回穩、全球石油生產量持續增加和傳出委內瑞拉的罷工出現部分轉機將使產量稍有提升的消息後,油價已略為回檔(近一年油價走勢參見圖四)。

圖四、近一年紐約商品交易所油價變動走勢

未來油價方面,在美伊戰事爆發前,因為伊拉克石油仍持續出口,目前主要供應問題還是委內瑞拉問題。委內瑞拉總統在二OO三年一月二十三日宣稱石油產量已超過每天一百萬桶,而且認為最遲在二月第一週的石油產量就可回升到約每日二百萬桶(原先石油生產水準約三百萬桶),但是反政府的石油業者則聲稱,石油產量只有約每天八十一點二萬桶,同時伴隨著多起漏油及煉油廠火災事件,阻礙石油生產,並且認為政府最多只能將石油產量提高到每日一百三十萬到一百五十萬桶。此外,百分之九十的煉油廠仍然關閉,油輪為避免經驗不足的碼頭工人和可能無適當安全措施帶來的風險,遲遲不願進行裝載,使原油出口受阻。而分析家認為,即使罷工結束,許多飽受罷工影響的石油生產設施,仍需一段時間才能重新生產,因此如果美伊在二月底開戰,全球油價還可能要面對委內瑞拉石油短期內供應不足的困擾。

在美伊戰事發生後,伊拉克石油供應勢必中斷。要戰爭時油價不飆漲,首要是石油供應要充裕。目前全球石油生產能力是足以在委內瑞拉石油出口未復原情況下,補足伊拉克石油停止出口後的石油供應短差(不過主要設備都位在以沙烏地阿拉伯為主的中東地區),另外,主要工業國家還有數十天的石油儲備。但即使如此,一般預估短期油價仍會漲至每桶三十五至四十美元左右。若戰事爆發後很快結束,且未影響中東原油裝卸,則油價將很快跌回每桶二十至二十二美元,對下半年經濟是一大利多;但如產油設備受到波及,則油價可能會再上漲,將造成國際經濟高度動盪;又如果戰事拖延,美國戰爭支出增加,將拖累美國,也不利全球經濟。


捌、成也石油敗也石油?

高昂的石油價格,經常和經濟惡化聯繫在一起。在過去的三十年中,重大的經濟衰退常是在石油價格持續上漲後出現的,而這些油價上升,常常是由於中東的政治或軍事衝突引起的。一般分析指出,油價每上漲十美元,就會造成美國經濟成長率下跌零點五百分點,及造成百分之一的通貨膨賬
故二OO一年全球經濟放緩的原因之一,也有可能是當年石油價格上漲帶來的滯後效應。而二OO一年九月美國九一一事件後數月低價的石油,則可能是美國二OO二年上半年經濟復甦的重要原因之一,其第一季經濟成長達百分之五。但二OO二年石油價格逐步回升,又提高了商業成本,也減少了消費者在其他商品上的開支,根據美國聯邦準備理事會(Fed)主席格林斯潘四月十七日赴美國國會聯席經濟委員會作證證詞顯示,影響二OO二美國經濟復甦力道強弱的最大變數之一在於油價。格林斯潘認為,油價走高可能是使美經濟復甦橫生枝節甚至受阻的新隱憂。在二OO二年下半年,油價持續上揚,而美國經濟成長也有又告減緩的現象,顯現上漲的油價可能在二OO二下半年真的對美國經濟復甦帶來負面影響。就油價對台灣的影響而言,根據中研院經濟所梁啟源教授研究指出,國際油價再上漲百分之二十,國內油價將上升百分之十,物價(GDP平減數)將上漲百分之零點四八,而經濟成長則將下跌百分零點二七。

但雖然油價攀升和下跌會對全球經濟景氣帶來影響,其究竟只是全球經濟活動的一環,不足以完全左右經濟發展大局。戰爭的龐大軍費壓力,恐怖活動帶來的國際經濟發展潛在心理障礙,以阿、南北韓、兩岸、印巴等國際局勢變化,美國政府財政惡化,歐洲經濟的疲弱,日本停滯的經濟成長,都影響全球景氣復甦的力道與時間點。當然經濟的好壞與國際情勢的是否穩固,也會影響石油的消費量及油價的穩定。在全球二OO二年第四季經濟數據表現另人失望的結果後,為了避免出現二次經濟衰退,全球現在最希望的,還是國際爭端陰霾能很快的過去,且損失降到最小,則全球景氣才有機會早日回溫。

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